台湾农业现代化之问题（下）
2 农业发展条例无以建构农业现代化之政策方向
在“宪法”的架构与指导下，“农业发展条例”为台湾最重要的农业“法律”，可以说是一本“农业的基本法”，其所揭示的发展目标，关系农业现代化之发展甚巨。
然而“农业发展条例”之立法宗旨，只限于产销、价格与所得及农地利用等层面，未能显现大格局的发展方向与目标。例如：“第1条：为确保农业永续发展，因应农业国际化及自由化，促进农地合理利用，调整农业产业结构，稳定农业产销，增进农民所得及福利，提高农民生活水平，特制定本条例；本条例未规定者，适用其他法律之规定。”
至于有关农业的多功能性，以及农业兼具经济面、社会面与生态面的永续发展意涵，则付之阙如，以至于无以显现农业现代化之目标，以及建构农业现代化发展之政策方向。因此农业发展条例宜修正具“农业基本法”的大格局，除需谋求农业生产力与竞争力的提升与农民所得之增加以外，更需改善农村的生活环境与休憩价值，发挥农业在生态环境与景观维护之功能，兼顾全方位农业现代化发展之目标与农业永续发展之要求。
“农业发展条例”订定许多改善农业生产环境，促进农业结构变迁，提升农业竞争力等有利于农业现代化发展之条文。然而有些农地利用之条文却有碍于农业发展，尤其是第16条放宽农地分割限制，第18条准许在农地兴建农舍之规定。
2.1 放宽农地分割限制有违农业结构改善之目标，并且导致农地资源的流失
放宽农地分割限制之规定，虽有助于农民土地之产权独立，唯“农地农用”与农业结构改善之目标将无以达成。
“农地农用”，其理甚明。若从事农业生产之农地一再遭受分割与细分，同时准许土地所有人在农地兴建农舍，将使许多贪图农地可兴建农宅利益之非农民，假借务农之名购买小规模的农地，而行兴建住宅之实。试问如此农业将如何经营以促进农业现代化？农业生产力与竞争力将何以提升？农民福祉如何确保？放宽农地分割之限制，同时准许土地所有人在农地兴建农舍，是否意味着农地农用精神不再？
台湾当局施政及众多农业重大投资，例如农地重划之推行、农地利用综合规划计划、农产专业区之设立及“小地主大佃农”政策的推动等；无不以扩大农场经营规模，改善农业生产条件，促进农业结构之变迁，列为重要之目标。今若政策上一方面放宽甚或取消农地分割之限制，另一方面又极力加强租佃制度与促进农地流通，推行农地重划，促进土地坵块的合并与集中，以改善农业结构，则农业投资的浪费与农业施政的矛盾性，将如何解释？
无怪乎台湾农地重划之成效每受质疑；农地重划既以改善农业结构为主要之目标，则重划之结果应能扩大农场经营规模，有助于农业机械化与现代化之发展，且由于坵块整齐方整，农水路及灌溉设施改善，每宗土地共同持有人数减少，产权清楚，亦更能更有助于农地的租佃与“小地主大佃农”政策的推展。
根据“行政院农委会”2009年进行农地重划计划项目查证所得之结果，比较农地重划前后之地籍图数据（图3)，土地反而是重划前坵块之面积与规模大于重划后。换言之，重划之结果，农地坵块细碎化了，农场规模变小了，农业机械化机会变少了，农业现代化的可能性更低了。
放宽农地分割限制并且准许承受农地者在自有农地上兴建农舍，将造成农地流失，如此，原本广阔的农田消失了，绿野平畴之农村景观不见了，取而代之的是一幢幢的房子，农地的过度分割，不仅无法利用大面积的农地从事生产，达成规模经济之效益，碎裂化的农地不仅破坏了农村生态环境，而且也丑化了农村景观与风貌（图4)。
2.2农地盖农舍有违农地农用之政策，危害环境与景观，并且造成公共投资的浪费
允许农民在农地盖住宅的主要原因，主要乃因农民居住的非都市土地“乡村区”长期以来只有划定没有规划及发展。原有乡村区老旧、没落、发展不足，且未进行整体规划，因此建地不足，公共设施缺乏，生活环境难以改善。农村土地又因为多子继承均分的关系，所以共有人很多，世代相袭的结果，土地权属非常复杂，致老旧房舍之改建及增建，非常困难。
随着社会经济的发展，农家子弟成长以后，需要有宽敞的生活空间与居住场所，以改善其生活，在乡村区建地不足及发展空间受限的情况下，准许农民在其耕地上兴建农宅，乃一种不得已之权宜措施。
然而农地兴建农舍，农业生产环境与农村景观之问题便接踵而来；在优美的农村地区，以兴进农舍为名，大行经营“民宿”之实的“农民”大有人在，其对农村景观、生态环境与农村休憩条件之破坏，莫此为甚。农地上零星兴建的农宅，不仅导致农地资源的流失，并且对农村传统景观风貌造成冲击，农舍所排放之废水、废弃物，将造成水质与土壤之污染，危害到农业生产环境，农产品的质量不仅无法提高，食品安全与民众健康亦受影响。
图4农地盖农舍，导致农地流失与农业生产环境之恶化
注：来自台湾高铁杂志《TLife》第47期，2013年11月。
3结语
现代化的农业需要高质量的农业立法，以法律为基础，确立农业发展方向，同时作为政策研拟与发展策略执行之依据。因此农业立法应能配合农业发展现代化的要求，加以因应调整，与时俱进。
台湾农业属小农经济型态，农场规模狭小，竞争力有限；因应国际化与贸易自由化之需要，农业遭遇之冲击与挑战，尤胜于昔，实宜建构一套全方位与现代化的发展目标与策略，以维护及促进农业的永续发展。
今日我们探讨土地利用与管理问题之同时，所念兹在兹者为如何照顾农民生活，于增进农民福祉之余，也能够确保有限农地资源的有效利用，落实农地农用之政策，达成农业现代化之目标。此一目标之达成，需有周延的配套措施与妥善的农村发展规划，以为因应，使农舍建筑规范纳入农村整体发展的范畴里，才能确保农业与农村在生产、生活、生态与休闲游憩方面之功能，同时为农业的现代化与永续发展奠定良好的基础。
参考文献略
来源：农视野 |作者：亚洲大学休闲与游憩管理学系 刘建哲 |发布时间：发布时间：2015-05-26 |责任编辑：翟天昶